全年实现产值532亿，销售收入601亿，利税总额81亿，上缴国家税费13亿，这是咸阳第一牛企——彬县煤炭有限公司2023年的成绩单。

如无意外，这家实力远大于名气的企业，今年将第三度入选中国企业500强。

就已披露数据看，彬煤有望再创历史新高——上半年实现工业总产值280.84亿元，销售收入317.64亿元，利税总额41.8亿元，每项数据都超过去年同期。

然而，辉煌成绩背后，却是尴尬的现实。

2016年来，彬煤与彬县政府分歧公开化，多次对簿公堂。

在企业和股东们看来，自1998年改制为股份合作制公司之后，彬煤一直作为纯民营企业独立运营；而在彬县政府看来，彬煤属于彬县国有控股企业。双方争执不下，矛盾日益尖锐。

2017年11月，咸阳中院判决彬县政府胜诉，彬煤不服，上诉到陕西省高院。2020年9月，省高院撤销原判，发回重审。2022年6月，咸阳中院宣判彬煤再度败诉。

彬煤不服，继续上诉至省高院。如今，省高院受理已有两年多，仍未宣判。

目前，彬煤已经致信最高法、陕西高院，期望本案得到依法公正判决。20多年独立打拼的知名民企，如若从“民营”变“国有控股”，对彬煤公司及全体职工来说，将是晴天霹雳，也会对其他民营企业从业者，带来不小冲击。

那么，这一极其罕见的龙头企业“身份不清”的纠葛，究竟是如何酿成的？

1

改制成功：濒危煤矿翻身“地方龙头”

这事，要从1998年说起。

彬煤前身，是彬县百子沟煤矿，一家1956年由公私合营改造而来的国有小煤矿。

上世纪90年代中期，百子沟煤矿面临生产技术落后、煤炭大量积压、欠缴国家税款、拖欠职工工资等严峻形势，濒临破产边缘。

在国企经营普遍陷入困境的大背景下，党的十五大确定“从战略上调整国有经济布局”，对国有企业实施产权制度改革。

1997年，原国家体改委发布《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》，陕西省也出台《关于发展非公有经济的决定》、《关于放开搞活国有小企业的决定》，鼓励发展非公经济，放开搞活国有小企业。

于是，彬县县委、县政府依据中央和陕西省精神，在借鉴山东诸城、桓台、韩城工商企业改革的成功经验的基础上，制定了《关于深化产权制度改革加快建立现代企业制度的试行方案》等国企改革11个配套政策（简称“一个方案”、“九个办法”、“一个意见”），决定对生产技术落后、持续亏损、经营举步维艰的彬县百子沟煤矿、火电厂、制药厂、面粉厂等18户国有工商业企业，进行产权制度改革。改革目标是：变公有为共有，变国营为民营，彻底转换企业经营管理机制，建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

1997年9月，彬县企业产权制度改革领导小组下发了《彬县1997年下半年企业产权制度改革工作安排意见》（彬企改办〔1997〕030号），要求成立18个工作组进驻企业，于1997年12月31日完成18户企业的产权制度改革工作。

彬县县委、县政府随即成立彬县百子沟煤矿企改领导小组，组长刘宏超（时任彬县粮食局局长），副组长刘军（时任彬县经贸局副局长）、李自锋（时任彬县企改办主任），带领县财政、工商、税务、国土、劳人局等单位工作人员进驻百子沟煤矿，负责百子沟煤矿资产审计评估界定、改制方案制定、《公司章程》制定及实施工作。

1997年10月工作组以彬国评估〔1997〕26号立项书，委托咸阳市资产评估事务所对百子沟煤矿进行资产评估。

1998年1月10日，彬县企业产权制度改革领导小组下发《关于批准彬县百子沟煤矿改组为股份合作制企业实施方案》的通知，经县企改领导小组审查，县委常委会审定同意改制实施方案和《公司章程》。

1998年1月14日，在彬县县委、县政府及企改办主持下，召开了彬县煤炭有限责任公司创立暨第一届股东大会。会议应到股东1050人，实到股东828人，委托222人。会议通过了《公司章程》，并由全体股东选举产生了董事会、监事会，由董事会选举产生了董事长，监事会选举了监事会主席，建立了公司法人治理机构。

时任县委副书记王惠林、常务副县长吴世科对百子沟煤矿以国有资本退出为形式的改制，给予肯定，县工商局副局长当场签发企业法人营业执照，职工持股的股份合作制彬煤公司据此设立，百子沟煤矿由此改制为股份合作制的彬县煤炭有限责任公司。董事会选举并聘任原百子沟煤矿矿长何万盈担任改制后的第一任董事长兼总经理，监事会选举原百子沟煤矿党委书记贾解放任第一届监事会主席。

从上述历史背景、政策精神及实施全过程来看，百子沟煤矿的产权制度改革是在当时彬县县委、县政府主导下，由工作组亲自操刀实施的。

何万盈表示，企业产权制度改革的模式、资产审计清理界定剥离、职工购买股权份额设定以及《公司章程》制定都是工作组组织实施的，他作为企业法定代表人从来没有参与过方案的审议讨论、也未签署过与改制相关的任何文件，甚至在资产评估报告书上都没有签过字，当时政策是职工不购买股份当即解除劳动关系，下岗失业。百子沟煤矿务必于1997年12月31日完成改制工作，是彬县县委、县政府下的“硬目标、死任务”。

如今，发展成就的天翻地覆，说明了改制的正确性。

改制后，依据方案、《公司章程》及《国有资产借贷协议》约定，彬煤公司持续归还了政府借款本金和利息。2005-2009年共归还国有资产38,298,612.40元，仅剩余6,390,072.78元,彬县政府拒绝接收。1998年-2023年彬煤公司上交资产使用费（利息）26,447,770.94元（2009年以后彬县政府以剩余的6,390,072.78元为基数，每年按5%收取34.4万元的使用费），两项合计共计64,746,383.34元。

除此外，彬煤公司还实现了改革脱困，先后建成运营了年产90万吨蒋家河煤矿、2×200MW煤矸石发电厂、年产60万吨甲醇项目、年产300万吨末煤洗选厂、年产400万吨雅店煤矿等关乎区域经济长远发展的产业项目，积极进军商贸物流等行业，在陕西乃至全国创造了多项第一，已成为彬县（今彬州市）、咸阳市地方经济的火车头。

2010年，何万盈以其突出成绩，获评全国劳模。

 

2

出资人权益之争：3952万埋隐患

不过，出乎人意料的是，随着企业营收蒸蒸日上，彬煤与彬县政府的矛盾与日俱增。

原来，1998年彬煤改制之时，整体净资产评估为4468.9万元。因员工生活贫困，无力一次购买，于是由1050名职工出资不等，共先期购买516.9万元，剩下3952万元作为企业预留股，留给企业有偿使用，每年按5%上缴使用费，再次扩股时进行出售。

正是这当时未结清的3952万，成为双方纠葛的焦点。

对于这3952万元，彬煤认为是“债”，后来彬县政府则认为属国有资本入股，双方展开激烈博弈。

对此，当年改制的两个重要文件《关于批准彬县百子沟煤矿改组为股份合作制企业实施方案》和《公司章程》，对改制企业性质、总股本、可出售资产、未出售资产等，是有明确表述的。

其中，《公司章程》第六条明确：企业未出售资产39,520,585.18元，企业有偿使用，每年按5%向国资局上缴使用费，年计1,976,029.26元。

第七条：公司注册资本为人民币44,689,585.18元。原企业整体资产出售44,689,585.18元，由职工分期购买，先期购买516.9万元。

第八条：公司股本为职工个人股和企业预留股，职工个人股本总额为516.9万元，企业预留股本总额为39,520,585.18元，预留股由彬煤公司有偿使用，应视为财政转让资产行为，不认定为出资行为，暂列为所有者权益。

1998年1月12日，彬县财政局与彬煤公司签订的《国有资产借贷协议》，第二条规定：彬县财政局将未出售资产39,520,585.18元直接借彬煤公司使用，每年按5%上缴资产使用费年计费1,976,029.26元。

就是在上述事实之下，2015年，彬县工业发展局起诉彬煤公司，请求依法确认公司资产中的国有资产数量、份额及国有出资者权益；判令彬煤公司向工业发展局签发对彬煤公司的出资证明。该案已于2016年1月8日经咸阳市中院终审，裁定驳回工业发展局的起诉。

同年，因国家供给侧结构调整政策实施，煤炭行业出现整体性亏损，加之股份合作制不属于《公司法》的调整范围，彬煤公司面临现金流短缺、融资困难等诸多障碍，在欠发员工工资长达半年之久、无钱为员工缴纳社会保险、欠付巨额工程款和材料款、再次面临停产关闭危机情势下，彬煤公司启动了深化改革，把企业注册资金从4468.9万元增加至3亿元，规范了股东人数，将企业性质从股份合作制变更为有限责任公司的组织形式，并将剩余企业预留股全部出售完毕。

但深化改革完成后，彬县工商管理部门却拒绝为彬煤公司办理工商登记。

2016年，彬煤公司就彬县工商局行政不作为一案，经长武县法院、咸阳市中院审理，确认彬县市场和质量监督管理局（原彬县工商局）行政不作为事实成立，并判决彬县市场和质量监督管理局在判决生效之日起15日内向彬煤公司做出是否准予变更登记的决定。

同年，彬煤公司就彬县政府、彬县工商局的行政侵权行为向咸阳市中院提起行政诉讼，经咸阳市中院一审、陕西省高院二审，发回咸阳市中院重审，最终由陕西省高院判决彬县工业局行政侵权事实成立，所发行政干预性文件违法。

孰料，彬煤公司连续的胜诉，并未解开政商关系的死结，反令自己陷入更深漩涡。

2016年3月，彬县政府以100元诉讼费，发起了对拥有276亿元资产的彬煤公司诉讼，要求咸阳市中院确认彬县人民政府为彬煤公司出资人，享有彬煤公司88.43%股权，并要求彬煤公司向其签发出资证明书。该案于2017年11月7日下发判决：确认彬县政府持有彬煤公司81.03%的国有出资份额。

彬煤遂上诉至陕西高院。

对此，2017年12月，原国家体改委副主任洪虎，法学专家江平、赵旭东、甘培忠、李曙光、施天涛、时建中七名专家联名出具意见书认为：“本案一审法院认定彬县人民政府持有彬县煤炭有限责任公司81.03%的国有出资份额，认定事实错误、适用法律错误，应予改判；彬县政府与彬煤公司是债权债务关系，彬县政府不享有彬煤公司股权；本案应严格按照企业改制背景下的文件精神和确定有效的《彬煤公司章程》，依法确认彬煤公司的民营企业性质，保护企业产权和民营企业家的合法权益，维护稳定的社会经济关系，切实贯彻落实党的十九大精神和最高院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》精神”。

将近3年之后，2020年9月，陕西高院作出民事裁定，认为该案事实认定不清，发回重审。

 

又历时近2年，咸阳中院作出判决，再次确认彬县政府持有彬煤81.03%的国有出资份额。

彬煤不服，再次上诉……

在接受媒体采访时，何万盈无奈地感叹：1997年他作为百子沟煤矿的矿长是被动接受改制的，他是和当时煤矿领导一样认购了1.5万元股份（正式工认股金额为5000元，协议工认股金额为3000元），坐在“砖头”上参加公司设立大会暨第一届股东会，被股东推选为彬煤公司董事长的。“20多年的企业经营很苦、很累，但与跟政府打交道比起来真不算什么。前者只是身体累、脑子累，后者是一种痛彻心扉的无望。”

3

多方观察：不能用现在的尺子丈量过去

那么，这3952万的“老问题”该如何认定？

有观点认为，之所以有此纠纷，是政府当年文件里的表述有歧义，但是规则错误，不影响原则，当适用原则产生不好的社会影响和示范效应时，可以以原则判案，即原则高于规则。

曾担任湖北汉江中级人民法院党组书记、院长，首届全国审判业务专家的郭卫华则表示，资产是资产，股权是股权，二者有着清晰内涵和边界，不可等同。

《彬县企业产权制度改革领导小组办公室关于批准<彬县百子沟煤矿改组为股份合作制企业实施方案>的通知》和《陕西省彬县煤炭有限责任总公司章程》两个关于彬县煤炭有限责任公司改制的文件中，都明确指出这3952万元属于县上借给企业有偿使用的资产，并非出资。

而《中国企业报》2018年一份报道显示，1998年-2015年，彬煤公司已上缴国有资产使用费23689257.50元，2005-2009年共归还国有资产38298612.40元，此时国有资产仅剩6390072.78元。据了解，即使在彬县政府2016年发起对彬煤公司诉讼后，彬县国资局仍以6390072.78元为基数，不间断收取了2016-2023年的资产使用费。

郭卫华反问，如果该3952万元是彬县政府的国有出资，那为什么县政府向彬煤收取使用费、又要求偿还本金呢？这不是自相矛盾吗？

在郭卫华看来，20多年来彬县政府不断收取彬煤公司归还的国有资产和使用费高达6404余万元，已实现国有资产的保值增值，然而此时主张股权，涉嫌否定改革成果。郭卫华表示，20多年来，政府从未参加过公司股东会、未参与过企业重大决策和经营管理，从来没有行使过股东权利，也没有分取过股权红利，这些事实都表明彬县政府并非彬煤公司股东，彬县政府与彬煤公司确系债权债务关系。

2018年5月，《中国企业报》报道，原陕西省副省长巩德顺回忆：“当时彬县县政府对百子沟煤矿进行改制，应该说是符合国家经济体制改革方向，是按照国家和陕西省的要求去做的。方式是股份合作制，既然是股份合作制，就没有国有股。”他表示，这么多年来陕西对彬煤公司一直是按照民营企业对待，不容置疑。

巩德顺说：“如果说有国有股，而且彬县政府占有80%多，属于绝对控股，那么这么多年来，这么小一个煤矿发展到今天，当地政府起了什么作用。彬煤公司的经营决策，政府参与了吗？”

曾参与相关座谈会的一位陕西省政府人士表示，“彬煤公司改制的初衷是政府急于甩掉包袱，历史需要尊重，不能改变，政府不能用现在的尺子衡量过去。”

该人士表示，与彬煤公司同期完成改制的企业共有18家。如今，彬煤公司是唯一的不断壮大的改制成功典型。奇怪的是，也只有彬煤公司一家遇到了政府要求重新确权之事。

此等蹊跷之事，不能不令企业和股东质疑——是彬煤这盘死棋被盘活，有了巨大收益，才引发了连绵不断的产权之争。

4

政企纷争：如何营造公正公平营商环境

值得注意的是，彬煤与彬州市（彬县政府）对簿公堂的时间，适逢从中央到地方都大力支持民营经济的大背景下。

党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”，民营经济促进法也在加速推进立法，全力强化民营经济发展保障。

当此之时，彬煤这样的区域龙头企业、全国500强企业，其所遭遇的归属权纷争，无疑极具社会效应，需要审慎处置。

如果“国”“民”纷争处置不好，彬煤公司多年积累的巨大资产可能付之东流，甚至波及彬县的GDP、工业总产值、财政收入、劳动就业乃至后续的企业投资等等。

回头看，26年前，百子沟煤矿改制曾作为国企改革的“范本”。26年后，彬煤顺利兑现了释放先进生产力，实现了企业经济效益增加、员工收入增加、企业价值和社会贡献大幅提升的愿景，彬煤公司偿还彬县政府借款38,298,612.4元，上交资产使用费（利息）26,447,770.94元，两项合计共计64,746,383.34元；上缴矿权价款20.85亿元；累计实现工业总产值2664亿元，销售收入3017亿元，利税总额506亿元，上缴国家税费138亿元，其解决社会就业2万余人，带动15万人脱贫，投入社会公益事业1.6亿元，维修道路百余公里，建设社会主义新农村7个，很好承担了社会责任，把一个濒临关闭的小煤矿发展成为了中国500强企业、中国煤炭50强企业，陕西省百强企业，咸阳市第一大企业，带动彬县摘掉国家级贫困县帽子，推动彬县跻身中国西部百强县，实现了撤县设市目标，这些都是彬煤公司为推动区域经济社会高质量发展做出的价值和贡献，堪作企业中的表率。这正是改革开放的宝贵结晶。

 

彬煤投资9.75亿元，正在建设彬州市安置社区项目

期待，这样“多方共赢”的美好成果，能被充分珍视和保护。

第一财经报曾有统计，初创企业存活率不足1%，这说明搞活一家企业，难度堪比千军万马过独木桥，需要市场空间、自身努力、时势造就等多重因素的合力。能够成为中国500强的企业，更是凤毛麟角，来之不易。从这层面来说，企业的生命极其脆弱，任何意外因素的冲击，都可能葬送大好局面，功亏一篑。

在国家大力促进民营经济发展的当下，人们比任何时候都更期望看到：改革开放的成功典范越多越好，对民营企业的保护越有力度越好，推动非公经济发展壮大的举措越充分越好。

诚如郭卫华所说，民营企业与国有企业在法律上是平等的，应当受到同等保护，政府应以诚信为先，法院应永远恪守公平和正义。当法治环境的公正公平被越来越多人感受到，方能强力鼓舞社会投资、生产和消费的勇气，修复和勃兴市场信心，终使区域经济向好的阳光普照大地。