绘制全民教育的宏伟蓝图
推进全民教育、实现“两基”是一项提高全民素质和增强综合国力的奠基工程。中国政府始终把教育摆在优先发展的战略地位，把“两基”放在教育工作“重中之重”的位置，对全民教育给予了高度的重视。
“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”贫穷的帽子我们戴了多少年，贫穷的包袱我们背了多少年，但我们不能把贫困带到下个世纪；实施义务教育我们提出了多少年，教育发展的难题困扰了我们多少年，但我们不能把实施义务教育的理想留给下个世纪。这是20世纪80年代至90年代初中国亿万人民的心灵呼唤，是历史赋予中国领导人的神圣职责，也是一个民族和人民的期盼。
开创前所未有的事业，需要超人的勇气和魄力。1993年3月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），正式将“两基”作为我国20世纪90年代的奋斗目标。1994年，第二次全国教育工作会议确定“两基”为我国教育工作的“重中之重”，进一步明确提出了20世纪90年代我国教育事业发展的目标、任务、战略、指导方针和实施步骤。1996年，八届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确将“2000年全国基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”作为社会发展的主要指标，列入“九五”规划。
《纲要》及其实施意见为我国义务教育的发展绘制了宏伟的蓝图，明确提出到2000年我国教育事业发展的目标和任务是：全国基本普及九年义务教育，即以县统计占全国总人口85%的地区普及九年义务教育；初中阶段的入学率达到85%左右，全国小学适龄儿童入学率达到99%以上；全国基本扫除青壮年文盲，使青壮年非文盲率达到95%以上。
由此，到2000年基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，成为党中央、国务院确定的我国教育事业发展的“重中之重”，成为全党全社会的一项紧迫而艰巨的历史任务。
20世纪90年代，我国仅实现了“双八五”的规划目标，其余15%的“两基”未达标的人口地区，大多都处在我国的“老、少、边、贫”地区，这些地方经济薄弱，有许多人还没有彻底解决温饱问题，其“两基”攻坚的任务更加艰巨。即使已通过“两基”验收的一些地方，也仅仅达到了现阶段“两基”的基本要求，依然存在着低水平、基础弱、不全面、不稳固的现象。这也成为进入21世纪后，我国巩固“两基”成果，加大中西部尚未实现“两基”地区的攻坚力度，从而在21世纪初完成新的全民教育发展目标时亟待解决的问题。
在我国基本实现“两基”目标后，根据国家“全面建设小康社会”的社会经济发展目标，新一届中央政府站在崭新的历史起点上，坚持科学发展观，从建立社会主义和谐社会的需要出发，把农村教育作为教育工作的“重中之重”，以更加宏大的气魄，向着更高的目标迈进。
中国政府又及时提出了“力争到2010年在全国实现全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量”的目标，并针对我国义务教育发展不平衡，农村义务教育基础薄弱、水平偏低的现状，对不同地区提出不同的目标：力争用5年时间完成西部地区“两基”攻坚任务；到2007年，西部地区“普九”人口覆盖率达到85%以上，青壮年文盲率下降到5%以下；已经实现“两基”目标的地区特别是中部和西部地区要巩固成果、提高质量。巩固提高“两基”成果、决战西部“两基”攻坚成为新世纪初我国推进义务教育改革与发展的基础性工作。
发展全民教育的重大举措
中国是世界上人口最多的发展中国家，各地区经济社会发展极不平衡，根据这一基本国情，我国制订并实施了具体的“施工”方案，在不同发展水平地区实施有步骤、有重点地推进战略，采取一系列重大措施发展全民教育，促进农村尤其是西部欠发达地区农村全民教育的快速发展，探索出了一条具有中国特色的全民教育发展之路。
依法实施义务教育。为了更好地落实《达喀尔行动纲领》确定的各项目标，中国政府对普及义务教育进行了全面部署，把全民教育体现在国家发展战略之中，依法推进义务教育实施，采取了一系列重大举措，从农村教育、成人教育以及消除义务教育阶段两性差异等方面切实推进全民教育的发展，依法确保义务教育的顺利实施。
1986年，全国人大颁布的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）以法律的形式确立了我国义务教育制度，以法律手段规范、保障和促进义务教育发展。国务院陆续批准和颁布了《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》等一系列保障义务教育实施的政策法规。全国各省、自治区、直辖市也相继制定了本地区实施九年义务教育的办法或条例，初步形成了一个符合中国国情的较完善的义务教育法规体系。
为了推进《义务教育法》的顺利实施，全国人大、全国政协多次对各地实施义务教育的情况进行调研和检查，各省、自治区、直辖市以及各地区、市、县的地方人大和政协也纷纷组织对本地实施义务教育的情况进行调研和检查，这对于全国依法实施义务教育工作起到了极大的推动作用。
深化义务教育管理体制改革。中国是一个社会主义国家，实行中国特色社会主义教育制度。从1949年新中国成立，建立了社会主义教育制度起，经过十几年的发展，中国建立了比较完整的社会主义教育体系，培养了大批优秀人才和数以亿计的劳动者。改革开放之初，国家经济发展、社会稳定、科技进步和国防建设都需要资金。教育发展基础差、底子薄，中央和地方财政十分困难，政府财政经费难以完全保证教育事业发展需求。1988年，山东省平度县创造了“人民教育人民办”的成功经验。中国领导人充分发挥社会主义制度的优越性，调动政府和人民的两个积极性，创造了以政府为主、社会支持和人民参与的发展教育的“中国模式”，成功地实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的初级目标。
中国的基础教育特别是义务教育发展经历了由“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的战略转变，义务教育管理体制经历了由“以乡为主”到“以县为主”的战略转变。
分区规划、分类指导、分步实施。近二十年来，中国普及义务教育从国情出发，不断研究新情况、解决新问题，因地制宜确定了分区规划、分类指导、分步实施的工作原则，坚持分类推进、分期实施义务教育目标的战略，建立“两基”工作目标管理责任制，以县为单位，通过实施“普九”规划逐步接近预期目标，从而使义务教育在我国地区间发展不平衡的条件下得到了切实有效的实施。
20世纪90年代，国家确立了“两基”目标，针对各地经济社会及教育发展的不平衡状况，国家适时地提出了“积极进取，实事求是，分区规划，分类指导”的指导思想，提出“三步走”步骤，以省为单位，把全国划分成“三片”，国家实施教育发展分区规划和分类指导：
东部、中部、西部按照不同要求分别推进，东部地区积极推进高水平、高质量普及义务教育，鼓励有条件地区普及高中教育和各类教育培训；中部地区重点发展农村教育，保证中部农村地区的“两基”巩固提高；西部地区重点实施“国家西部地区‘两基’攻坚计划”，加强西部地区农村中小学建设，加强少数民族地区和妇女扫盲教育工作。
各省、自治区、直辖市也相应制订了自己的发展计划，将“两基”任务落实到县（市），县（市）又落实到乡（镇）。在实施“两基”过程中，国家教育主管部门精心规划，坚持“普九”和“扫盲”并重、“两基”和“两全”并重，在重视义务教育实施规模和速度的同时，更加重视质量和效益。1993年，国家建立了“两基”督导评估验收制度。
实施“国家教育工程”。党中央、国务院对实施全民教育高度重视。为了确保义务教育规划目标的实现，国务院和国家有关部委努力加大对义务教育的经费投入，在推进义务教育发展过程中出台了一系列重大举措，实施了多种教育工程，采取非凡措施全力加快全民教育实施步伐。
“九五”期间，教育部、财政部组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”。这是我国有史以来中央专项基金投入最多、规模最大，旨在帮助贫困地区普及义务教育的宏大教育工程。“十五”期间，国家先后出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重大政策，明确提出各级政府要增加对义务教育的投入，作出新增教育经费主要用于农村的重大决策。中央和地方政府设立专项资金，先后实施了“国家贫困地区义务教育工程”“全国中小学危房改造工程”“农村寄宿制学校建设工程”“农村中小学现代远程教育工程”以及“中小学教师继续教育工程”“两免一补”等一系列重大工程项目。这些政策举措对推进义务教育均衡发展发挥了极其重要的作用。同时，国家开展“东西部地区学校对口支援工程”，建立农村义务教育保障机制，落实政府承担公共教育职责。教育部、财政部还设立了“国家贫困地区义务教育助学金”，国家税务部门依法足额征收教育费附加，国家审计部门加强对义务教育资金投入和使用情况的审计监督。这些举措对于推进义务教育的快速发展发挥了重要的作用。
根据国情依靠人民群众办教育。在实行全民教育、奋战“两基”的进程中，中国政府始终首先明确政府的责任，建立了以政府为主的教育投入体制。同时，根据中国国情，依靠人民群众办教育，探索出了一条从我国国情出发，符合我国实际的、具有中国特色的社会主义教育发展道路。
20世纪80年代，中国全民教育发展中主要面临的是改善基本办学条件、消灭“一无两有”、完成“六配套”问题。中国是个穷国，却举办着世界上最大规模的教育。新中国成立初期，为了尽快发展教育事业，各地政府纷纷把许多庙宇、祠堂、地主宅院改做学校，有些地方新建了学校，危房问题不很突出。到20世纪50年代末，随着教育事业的不断发展，校舍不足的问题开始暴露。
20世纪80年代初，国家发展教育的大方针初定，却在“钱”上面遇到羁绊：国家无力承担全部义务教育经费，短缺的部分怎么办？“难办啊！”每当算过这笔账，我们的领导人和广大教育工作者就会从内心深处发出这样沉重的感叹和深思：“怎么办？中国教育的出路在哪里？”
我们有千百万可敬的人民和人民那可敬的热情，不靠他们靠谁？
就是在这个时期，沐浴着中国改革开放的春风，初步解决了温饱、刚刚摆脱了贫困的中国广大人民群众和各级领导干部，奇迹般闯出了一条生路。
依靠人民群众办教育，这是没有办法的办法，这是时代递给我们的希望之绳！也就在这时，全国各地纷纷结合当地实际，创造性地开展集资办学，许多地方还创造出了解决教育资金来源的“国家拨一点，群众集一点，勤工俭学出一点”的经验，简言之就是“三股劲拧成一股绳”。
1985年春天，国家教委受中央委托起草的关于教育体制改革的文件初稿被送进了中南海。在政治局，在国务院，在书记处，决策者们整日整夜地开会，对文件中的每个观点、每项提法逐段逐字地分析着，论证着……这份对我国现代教育进程产生了决定性影响的历史性文件---《中共中央关于教育体制改革的决定》中写道：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。”
因此，从1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布开始，中国的义务教育开始了艰难的发展，最初只能要求先实现有课桌无危房，结合我国国情，依靠人民办教育。这就是中国当时改革和发展教育的方针、政策。
群众中蕴藏着巨大热情。从20世纪80年代起，兴办教育的热潮在我国健康地持续了10年，而且至今不衰。在这个过程中，党和政府始终发挥着组织、领导的作用。20世纪80年代中期，在《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布前后，党中央和国务院曾下达了四个有关集资办学、改造校舍的文件，对于集资的原则、范围等都作了政策上的规定，形成了一个较为完整的政策体系。后来，我国对教育经费筹措渠道的规定更加系统和完善，概括起来是六个字：财、税、费、产、社、基。
正是在党中央、国务院的英明领导下，在人民群众和社会各界的热情参与下，这一时期，我国不仅确立了教育优先发展的战略方针，也适应国家经济社会发展要求和时代潮流，及时部署了有计划有步骤地实施九年义务教育的重大战略决策。
实施西部“两基”攻坚计划
2003年9月19日，温家宝总理在全国农村教育工作会议上，神情凝重地讲述了他在农村考察时看到的、放心不下的“三件小事”：吕梁山区一所小学在简陋的窑洞里上课的情形；甘肃靖远一位双目失明的农妇希望孩子能上学的哭求；陕西秦岭水灾后佛坪县唯一幸存的学校里孩子们读书的身影。
“三件小事”深深打动了在座的省长、部长们的心。也就是在这次会议上，国家第一次公开提出了把实现西部“两基”当作“攻坚战”来打的计划。
很快，一场声势浩大的攻坚战，在中国西部摆开战场。
西部是中国的欠发达地区，也是中国实现“两基”、全面推进全民教育最后的“硬骨头”。西部12个省、自治区、直辖市，地域广大、人口众多、资源丰富，约占有全国2/3的国土面积。全国贫困人口有近一半在西部，国家扶贫开发工作重点县有一半多在西部。到2002年底，虽然全国已有91.8%的人口地区基本普及了九年义务教育，青壮年文盲率降低到5%以下，但由于区域之间教育发展不均衡，西部地区“两基”人口覆盖率只有77%，仍有410个县级行政单位尚未实现“两基”，人均受教育年限仅为6.7年。当时完成西部地区“两基”工作难度非常之大：一是410个县经济社会发展滞后，教育基础薄弱，其中有贫困县215个、少数民族县309个、边境县51个；二是当时全国尚未脱贫的3000万人口，绝大部分生活在这些攻坚地区，人民群众贫困程度深，当地适龄儿童上学面临诸多困难；三是这些地区自然条件非常艰苦，多为高山、高原、高寒和荒漠、半荒漠地区，普及义务教育的办学成本、就学成本远远高于其他地区。
实现西部地区“两基”攻坚目标，是关系到我国全面建设小康社会的一项十分重要的战略任务。西部的发展，西部教育事业的发展，长期以来都是中国政府和中国领导人关注的重点。西部地区实现“两基”的困难，牵动着以胡锦涛为总书记的党中央新一届领导集体的心。
党中央、国务院高度重视农村教育。在2000年全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲之后，2003年9月，国务院召开了第一次全国农村教育工作会议，温家宝出席会议并讲话。针对西部地区义务教育普及水平低、教育基础薄弱的现状，国务院提出在西部地区集中力量打好“两基”攻坚战。2003年12月30日，温家宝主持召开国家科教领导小组会议，审议通过了教育部、国家发改委、财政部和国务院西部开发办制定的《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004-2007年）》。国务院高度重视“两基”攻坚工作，温家宝多次就西部地区“两基”攻坚工作作出指示，强调“两基”攻坚是“本届政府的一项重大目标”。
2004年2月26日，国家西部地区“两基”攻坚工作会议在京召开，攻坚计划正式实施。时任国务委员陈至立担任国家西部地区“两基”攻坚领导小组组长，教育部、国家发展改革委员会、财政部、农业部、科技部、西部开发办、扶贫办等有关部门负责人任成员。陈至立在会上作了战前总动员：“如果政府不能保证西部地区孩子们接受义务教育的权利，就没有履行好应尽的职责，就会愧对历史和人民的重托。”
她要求：“实现西部地区‘两基’的总体目标，不仅需要将攻坚任务分解到地方各级政府，还要实行倒计时按年度进行任务分解。要通过强烈的责任意识，动员有关部门和地区，团结协作，共同努力，下决心打赢这场攻坚战。”陈至立直接指导“两基”攻坚工作，先后作出了四十多次批示，并亲临西部多个省、自治区、直辖市进行一线指导、检查工作，推进各地“两基”攻坚顺利实施。
2004年7月5日，一场特殊的签约仪式在北京举行。教育部、国家发展改革委员会、财政部分别与西部12个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团郑重签署了“两基”攻坚计划责任书，省长们立下“军令状”。接下来，各级政府层层签订责任书，攻坚县实行政府一把手负责制。
为了让每个孩子有学上、上好学，新一届政府把对西部教育的重点投入作为促进义务教育均衡发展的战略重点。国家在西部“两基”攻坚中采取重大举措，先后实施了“农村寄宿制学校建设工程”“‘两免一补’工程”“农村中小学现代远程教育工程”和“西部农村教师队伍建设工程”。2004年中央决定在4年间投入100亿元新建、改扩建一批农村寄宿制学校，使孩子们“进得来”“留得住”“学得好”。
同年，中央财政扩大免费提供教科书的资助范围，2005年又扩大至所有国家扶贫开发工作重点县，所覆盖的中小学生人数增加到3000万人。
国家把实施“农村中小学现代远程教育工程”作为解决农村学生“学得好”的有效途径，中央和地方政府投入111亿元资金，建设了遍及全国农村的远程教育网络，使所有中西部农村中小学生可以与城市学生共享优质教育资源。孩子们高兴地说：“大山再也挡不住知识了！”
2006年，经国务院同意，教育部、财政部、人事部、中央编办启动了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，中央财政设立专项资金，招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县农村学校任教，及时缓解了“两基”攻坚县教师不足、素质不高的问题。近两年来共招聘特岗教师3.3万名，覆盖13个省、395个县、4074所农村中小学。
“两基”攻坚计划是我国教育取得的又一个历史性成就。2007年底，时任国务委员陈至立代表国务院正式宣布：中国西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚计划如期完成，西部地区“两基”人口覆盖率从2003年的77%提高到2007年的98%。这标志着我国全民教育达到了一个新的水平。
推进义务教育均衡发展的国家行动
2006年6月，全国人大常委会新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条首次以法律的形式提出“促进义务教育均衡发展”思想。
2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中郑重地提出，“促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教”，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，“促进义务教育均衡发展”。这是党的政治报告中第一次提出“义务教育均衡发展”的思想。
20世纪末以来，伴随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新，社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越多，人们对教育公平问题给予了前所未有的关注。与此相适应，一种新的教育理念---教育均衡发展的思想日益成为人们关注的焦点。教育均衡的理念之所以在世纪之交被提出并引起人们广泛的重视和关注，有着深刻的现实、社会、历史和时代背景。教育均衡发展既是目前我国现实教育问题的反映，也是人们对未来教育发展的美好理想，是现代教育发展的新境界。
世纪之交，我国如期实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两大历史任务，取得了举世公认的巨大成就。但是，一方面，随着社会经济的快速发展，人民生活水平的逐步提高，就业竞争的日趋激烈，涉及千家万户的青少年教育问题日益成为社会关注的热点问题，社会对于教育的期望值越来越高，对于优质教育资源需求越来越强烈。另一方面，教育领域客观存在的因经济社会发展水平、教育资源的投入不同等因素造成的地区差别、城乡差别、校际差别、受教育群体差别，以及由此带来的教育事业发展水平上的不均衡现象，越来越引起社会的广泛关注。同时，由于利益格局的多元化和市场机制的介入，也使得我国教育的面貌发生了深刻的变化，教育发展的规模、速度、质量和效益都有了极大改观，但与此形成鲜明对照的是，尽管我国的教育公平已经得到很大的改善，但与社会的需求相比仍然存在较明显的差距和一些突出的问题。在教育进入新的大发展阶段之时，教育公平问题日益成为新的历史时期我国社会生活和教育领域备受关注的热点问题，教育均衡发展日益成为关系国家战略的重大问题。
历史和现实向我们提出了一个迫切需要回答和解决的战略性问题，这就是在我国基础教育特别是义务教育基本普及以后，高中阶段教育开始进入大面积普及过程，即义务教育特别是基础教育进入普及后时代，中国基础教育的发展应该走什么样的路？中国基础教育发展的方向是什么？目标是什么？这些都是摆在我国基础教育面前的新问题，也是迫切需要研究的新课题。
为此，2005年5月，教育部出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，将教育均衡发展作为今后教育工作的指导思想和工作方向。2006年6月全国人大新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”这是我国法律中第一次提到“义务教育均衡发展”。由此，促进义务教育均衡发展写进了党的文献、国家法律，成为党中央、国务院确立的我国在新的历史时期推进义务教育发展的战略方针。
实行农村义务教育保障机制改革。“新的学期到学校，两免一补真热闹；爸爸妈妈开怀笑，同学们乐得呱呱叫；老师轻松把名报，勤奋学习把国报。”这是2006年春季开学时流传在重庆市石鞋中学的一首新童谣。
2006年春季学期开始，国家农村义务教育经费保障机制改革率先在西部实施，2007年春季学期开始在全国农村地区全面推行。
2005年12月23日，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。该通知明确提出：从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。
建立农村义务教育经费保障新机制，是党中央、国务院从构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的大局出发所作出的重大决策，是惠及亿万农民群众的民心工程，是促进农村义务教育持续健康发展的治本之策。农村义务教育经费保障机制改革是温家宝亲自倡导的一项重大改革。新机制提出，在2006至2010年5年内，中央和地方各级政府将累计新增农村义务教育经费2182亿元，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生提供免费教科书并补助寄宿生生活费，提高公用经费保障水平，建立校舍维修改造长效机制，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。这一政策惠及40多万所农村中小学、5000多万名农村义务教育阶段学生，大量因贫辍学的农家娃得以重返校园。
全面免除农村义务教育学杂费。2003年全国农村教育工作会议以来，国家坚持将“新增教育经费主要用于农村”。2006年，国家率先对西部农村义务教育实行了免收学杂费的政策，2007年进一步扩展到全国农村的义务教育学校。全部免除义务教育阶段学杂费，实现免费上学，惠及1.5亿农村学生。农民的教育负担得到切实减轻，平均每年每个小学生家庭减负140元、初中生家庭减负180元。农民群众高兴地说，“种田不纳税，上学不缴费，农民得实惠，和谐好社会。”此外，免除城市义务教育学杂费也已纳入国家规划，正在逐步推进。
关注进城务工农民工子女和农村留守儿童的教育问题。近年来，国家进一步关注进城务工农民工子女教育，根据“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的方针，各地积极采取措施，使进城农民工子女就学保障状况得到很大改善。同时，各地把做好留守儿童教育、管护工作列入本地巩固提高义务教育工作的重要内容，按照教育部的要求建立农村留守儿童档案，健全动态监测机制，制定有效的教育与管护措施。解决进城务工农民工子女教育和农村留守儿童教育问题取得了重要成效。
在党中央的高度重视和领导下，各省、自治区、直辖市党委和政府把教育摆在优先发展的战略地位，把“两基”作为教育工作的“重中之重”，采取有力措施加强对“两基”工作的领导，努力加大教育投入，为确保中国全民教育的实施发挥了重要的作用。各级党委和政府的重视和支持，各级党政领导的身先士卒、率先垂范，使得实施义务教育由单纯的教育行为变为坚决的政府行为和广泛的社会行为。在神州大地，“两基”不仅成为重教兴国的代名词，“两基”验收也成为衡量当地教育状况的标尺。（摘自教育部改革开放30年中国教育改革与发展课题组撰写、教育科学出版社出版的《教育大国的崛起》）
